法官的尴尬
作者: 余文钦   发布时间: 2012-08-03 15:41:00

   

——以职业吸引力为视角

2005年3月,最高人民法院副院长万鄂湘在政协分组讨论会上指出“近年我国共流失法官1. 6万人”。这一言论很快引起了社会各界对法官待遇的关注。2007年7月,我国首次明确和发放了法官审判津贴,但是这一举措并没有提高法官岗位吸引力。如在2008年10月中央招考国家机关公务员时,各职位平均竞争比例为1:60,最高达1:162。而最高人民法院职位的竞争比例仅为1:19.5。需要说明的是,根据中国社会科学院公布的《中国法治发展报告№.7(2009)》数据,我国2007年法学学科毕业生的就业率列文科毕业生倒数第一。

一边是法学学科毕业生就业率低,另一边则出现毕业生不愿报考法院的现象——为何法官这个在西方国家备受社会尊崇的职业在中国如此不受青睐?笔者认为,造成这种现象的直接原因是法官收入过低和职业发展空间狭小,深层次原因则是我国目前的政治体制和社会经济发展的不适应。因此,只有通过深化政治体制改革,建立符合我国国情的法官体制,才能够吸引足够多的法律人才进入法院,为建设社会主义法治社会做出应有的贡献。

一、统计比较——我国法官职业吸引力分析

根据调查,求职者最为关注的是薪酬福利待遇和职业发展空间这两个因素。如前文所述,最高人民法院招考竞争比例远远低于中央国家机关公务员的平均竞争比例,显然是在这两个因素与其他国家机关存在差距。

(一)法官的收入状况。从西方主要法治国家来看,法官收入普遍高于一般公务员——理由很简单,法官的任职条件更苛刻。如英国的高级法官工资高于内阁大臣,加拿大的法官工资相当于高级副部长,德国初级法院和地区法院的法官工资相当高级公务员工资的最高额。用最直观的数据更能说明问题:2004年美国公务员年人均薪酬接近7万美元,而美国地区法官薪水则自1991年即为125100美元,目前为165200美元。

但是我国法官收入一直处于较低的水平。首先,“中国公务员工资处在一个比较低的水平”,法官收入的绝对额不高。其次,法官收入相对普通公务员也不占优势。与普通公务员相比,目前法官收入的优势主要来自2007年7月开始发放的审判津贴,但是有三个因素足以让这个优势抵销:一是法官职业门槛高。法官首先必须通过司法考试和任命两道门槛,所需要的时间难以预料;而且审判津贴标准太低,仅为180元——340元。从经济学的角度来看,其风险与收益不成正比;二是法官职级升迁速度慢。我国将法官列入公务员序列,实行工资与其职级挂钩制度,但是“法官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低”(后文还将重点谈到),收入差距得以缩小;三是法官津贴的非终生制。由于法官职级升迁较慢,而且法官津贴只有在任职时才享有,导致大多数退休法官收入低于其他公务员。

(二)法官的发展空间。收入并不是职业吸引力的唯一因素,职业的发展空间也是求职者非常重视的一项因素。对于法官的发展空间,笔者更倾向如西方国家那样赋予法官崇高的社会地位模式,“被任命或选举为法官常被看成是一生中姗姗来迟的辉煌成就,也是对其尊敬和威望在形式上的承认。”但是在我国长期的官本位思想和法院行政化管理模式的影响,法官的发展空间用世俗的标准来衡量的话,最终还是要归结到公务员法中规定的职务和级别的升迁上。

法官的职级升迁主要存在两个问题。一是法官升迁速度远远低于一般公务员。例如笔者所在的地级市2009年公开招考副处级干部,在符合条件的531人中,来自两级法院系统的仅为7人,占总数的1.3%;而两级法院在当地公务员编制中所占比例大约为6%左右。换言之,即法官在同等年限获得升迁的概率仅为公务员平均升迁概率的22%,而升迁速度的缓慢又带来升迁机会的减少。二是法官获得升迁的机会有限,一方面表现为法院系统内法官升迁较为困难(法院级别越高则越明显);另一方面则表现为法官升迁的空间有限。如以1978年至2003年期间最高院院长和副院长任职经历和离任后去向为例:25年间最高人民法院历任院长、副院长共30人,其中仅有6人是从法院内部提拔;从法院离职的26人中,继续担任实际职务的有7人,仅有1人职级得到晋升。

(三)法官职业吸引力的限制因素。通过以上比较,我们可以得出结论,即法官同普通公务员相比,呈现出“门槛高、待遇低、发展小”的特点,这是法官职业吸引力不足的直接原因。笔者认为,产生上述现象的原因在于法官公务员化和法院宪法地位不高。理由是:法官公务员化,导致法官收入的起点和增加的幅度均与行政职级挂钩;法院的宪法地位不高,导致法官在国家政治生活中无法获得必要的重视,最终发展空间有限。

首先是法官公务员化对法官职业吸引力的影响。我国《法官法》将法官纳入公务员序列,同时限制了法官的收入和发展空间。第一,法官享有高收入是由于其职业特点所决定的。将法官纳入公务员序列,隐含着否定法官职业特殊性的意味,不仅限制了法官的收入起点,而且还限制了法官收入提高的幅度——很显然,同为公务员,收入的起点和收入的差距,必须在《公务员法》的限制和除法官之外公务员的心理允许范围之内,否则将失去法律和道德上的正当性。第二,将法官纳入公务员序列后,法官想提高收入首先必须获得行政职级的晋升,而由于法官和公务员在工作方式、价值取向和职业要求上都存在差异,适合于普通公务员的晋升衡量标准明显对法官不利。第三,由于我国公务员队伍归党的组织部门和政府部门管理,而法院在履行审判职能中有时难免与地方党委或政府出现分歧,导致法官很难获得与其他公务员平等的晋升概率,收入也就难以提高。

其次是法院宪法地位对法官职业吸引力的影响。由于我国法院宪法地位不高,法官待遇、发展空间等均受到限制。一方面,宪法地位不高,导致国家对法院缺乏重视,使符合司法规律的法官收入保障、法官管理方式等方面的立法很难提上国家的议事日程;另一方面,由于法院宪法地位不高,导致法院整体职级受到影响。如笔者所在的县级市法院,被组织部门定为正科级单位(仅院长享受副处级待遇),而且如前文所分析,法官获得职级晋升的比例小于普通公务员,因此,法官的收入和发展空间都受到很大限制,甚至有些法官到退休时仍未落实任何职级。因此,法院难以吸引最优秀的法学人才就具备了某种必然性。

二、问题的根源——传统观念和体制与现实国情的冲突

如上所述,法官职业吸引力不高是由于法官管理行政化和法院宪法地位不高这两种现象造成的,而这两种现象归根结底是因为我国现行体制下法院的定位错误所致。

(一)我国传统政治体制对法院的定位的影响。新中国建立后,我国采取“议行合一”的国家体制。董必武同志指出我们人民代表大会和人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织,是‘议行合一’的,是立法机关,同时也是工作机关。”在这种体制下,法院的职能明显不完整。首先,因为法院的宪法地位要低于人民代表大会,法院失去了监督立法权的权力;同时,由于首要工作目标存在差异,法院的宪法地位必然要受到进一步限制;其次,司法权和行政权都是对人民代表大会负责,相互之间并无权利和义务,法院又失去了监督行政权的权力。由于这两项重要权力的缺失,最终使法院被定义为“无产阶级专政的刀把子,镇压阶级敌人和其它犯罪的锐利武器”。在这种大前提下,法院更像是行政部门而非司法部门,法官也被视为掌握法律技能的职业官僚——这也是造成法院法官人数庞大的直接原因。

(二)我国传统国情对法院定位的影响。由于宪法明确了党的领导地位,而在计划经济时代,党和政府的关系“突出表现就是经常被人诟病的‘党政不分、以党代政’和‘权力过分集中’等现象”;而且在计划经济时代法院作用相当有限,“法院只有刑事审判打击犯罪的单一职能”。导致出现“在1960年……它通过在工作报告中论述国家政治任务的基调以及实现这些基调任务的方式方法,弱化最高人民法院在国家权力体系中的重要性,使其边缘地位愈益凸现出来。”的局面。在文革期间,“最高人民法院及其所属的各级地方法院……在国家权力体系中显然已经没有了自己的地位。”由于法院作用有限,借用市民社会的价值标准,意味着法官不具有被上流社会接纳的资格,只能在中下层的社会结构中给出自己的定位。

综上,由于职能的不完整,而且在国家的政治、社会生活中被边缘化,因此我国法院的宪法地位长期处于比较低的层面上,导致法官待遇、法官发展空间等一系列问题无法得到解决。如以法官身份定位为例。1997年,在最高人民法院的努力下,制定了有别于行政等级制度的《法官等级暂行规定》,正如学者所言“最高人民法院出台法官等级制度的背景和初衷就在于,可以通过这种等级评定制度的确立整饬法院内部秩序,为司法机关整体独立于立法,尤其是行政机关赢得空间,因为一旦在法院内部建立起官阶等级秩序,就有利于形成一套区别于其他行政机关的选拔、晋升制度”。但是,在《公务员法》制定的过程中,由于法院缺乏明确的宪法定位,最终仍然将法官纳入了公务员序列。

三、问题的解决——探索符合国情的司法体制

通过上面的分析,笔者认为,目前法官职业缺乏吸引力的根源我国目前政治体制下法院宪法地位不高所致。因此,解决这个问题,必须结合十七大提出的“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度”的要求,本着从易到难、从简单到复杂的原则,逐步实施。

(一)提高法官审判津贴。提高法官审判津贴,不仅能吸引更多的法律人才加盟法院,而且还能提高资深法官继续工作的积极性,减少法官断层带来的冲击。最关键的是,这种模式不涉及政治体制的改革,因此,这是当前法官管理行政化体制下最需要、也是最容易解决的问题。

反对提高法官收入的一个重要理由是,在当前法官素质不高的前提下,大幅增加法官收入难以取得普遍的支持。但是问题是,在目前法官的收入低、门槛高的现状下,想吸引最优秀的法律人才基本上没有可能。为了摆脱这种“法官收入低→无法吸引优秀人才→法官素质不高→法官收入更难提高”的恶性循环,国家应当拿出“千金买骨”的气魄,大幅提高法官收入,促使优秀的法律人才向法院流动。

反对提高法官收入另一个原因也许是从财政角度考虑。根据2004年数据,全国法官人数大约为20.44万人,大幅增加法官收入将给财政带来较大压力。笔者认为这种担心应当可以消除。理由是目前法官断层现象相当严重,如笔者所在县级市法院现有法官82人,其中31岁至35岁6人,36至40岁29人,41岁以上47人。按照这种情况推算,在目前的法官管理体制下,预计15年之后将面临无人办案的现象——显然,我们不能在15年后才采用高薪制度来吸引法律人才,因为合格法官的培养并非三年五载。因此,笔者建议,应当在5-8年的时间内,逐步将法官的审判津贴提高到法官工资的50%以上,从而保证法官队伍的健康发展。

(二)改革法官管理体制。笔者认为,改革法官管理体制的核心在于将法院的行政功能与审判功能彻底分开,对法院人员进行双轨化管理。基本框架是为法官制定单独的管理办法,其他人员则采用公务员管理模式;同时明确规定不能同时拥有法官和行政职务头衔,最终建立符合司法规律的法官负责制。这种模式对增强法官职业吸引力具有明显的好处,一是为法官制定单独的管理办法,提高法官的经济待遇,不仅可以吸引更多的法律人才进入法院,而且还能保证法官安心从事审判工作,扭转法官向行政岗位流动的趋势;二是法官不占用行政职级升迁的名额,法院整体职业吸引力也得到提高,夯实了人才队伍的基础。但是推行这种模式的困难在于,一方面完全颠覆了现有法院的管理机制,改革的阻力较大;另一方面,这种模式建立在法官素质较高的基础上——而这又是目前中国法院的软肋。因此,上述措施只能逐步实施。对于近期而言,笔者认为,首先应当逐步扩大审判长(员)权限,同时逐步修改审判津贴的发放方式和范围。如对一线法官发放全额审判津贴,对非全职办案法官按比例发放审判津贴;或采取按照办理案件数量发放审判津贴的方式(笔者更倾向于这种方式),最终将审判津贴的发放范围限定在从事审判工作的法官。这是提高法官职业吸引力的中期目标。

(三)明确法院宪法地位。这是提高法官职业吸引力的终极目标。社会主义是人类历史上暂新的事业,预测法院在我国社会主义发展到相对稳定阶段的宪法定位,存在着极大的困难。但是这个问题不解决,法院的宪法地位始终处于一种摇摆状态,对于国家而言,是非常危险的。

笔者认为,从人类历史发展的经验来看,建立党领导下的立法、司法、行政分权制约机制也应是可供选择的模式。在这种模式下,法官具有较高社会地位和收入,更容易吸纳高素质的法律人才。但是正如邓小平同志所言“政治体制改革……这个问题太困难,……会遇到很多障碍,需要审慎从事”,政治体制改革需要付出巨大的努力和漫长的时间,因此,对于法院目前而言,最重要的是为我国政治体制改革奠定政治和社会基础,尽可能减少制度转轨带来的问题。可以采取的措施包括:1、狠抓司法公正,树立司法权威来逐步提高法院的社会地位;2、扭转法院地方化的趋势。如可以考虑模仿美国设置联邦法院的做法,打破按行政区划设置法院的模式,增强法院的独立性;3、自觉承担社会责任,扩大法院职能权限,提高法院在国家政治、经济领域的作用。如扩大法院案件受理范围尤其是行政诉讼的范围、赋予法院法律审查权等。通过上述措施,当法院在政治社会生活中作用的提高、司法权威的树立,也许法院宪法地位的明确和提高也就水到渠成了。

(作者系武穴市人民法院研究室主任)



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